日期：2011-07-10　11:56:11

　　（八）巨额地方政府债务或可成为地方吏治改革的契机
　　六月底，审计署审计长刘家义向全国人大常委会报告了全国地方政府性债务的审计结果。审计结果表明，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。
　　从社会反应来说，大多数人认为10.7万亿这个数字靠谱，悲观主义者认为，这个数字说明，地方债务总额至少有这么多。
　　10.7万亿的地方债务，可以说是非常巨大的，相当于GDP的四分之一还要多，故而在社会上引起强烈关注。那么，这10.7万亿的风险高不高呢？在稍后的官方报道中，给出了定调：“地方债偿债风险总体可控”——“西方国家通常将地方债的债务率上限设定在100%。从此次审计结果看，至2010年底，我国省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%。”

　　账可以这么算么？且不说这债务总额和地方政府财力统计的准确程度。 “有偿还责任的债务余额”占这次10.7万亿的62.62%， 另外还有将近四成的“负有担保责任的或有债务”和“可能承担一定救助责任的其他相关债务”，也是需要考虑的，如果加成进去，就不是52.25%那么乐观了。
　　此外，所谓“总体可控”也是个伪概念，是不是有些地方可控，有些地方不可控呢？“审计发现，2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。”如果这些地区“局部”不可控，那么会对“总体”造成什么样的冲击呢？其造成的社会影响和信用危机一旦扩散，负面影响则不会是数字上“总体”与“局部”数字上的加加减减。就好比，按照每人粮食定量每天一斤计算，如果得出“总体够吃”，是很荒谬的，因为粮食的分配是不平均的，如果有“19.9%”的市级行政区因为粮食不够吃出现饿死人的情况，造成的社会危机和动荡，将会是全国范围的。

　　虽然本人不认同官方的解释，但对巨额债务仍持谨慎乐观的态度。我认为解释中国特色的环境下因为中国特色的原因造成的中国特色的结果，还得从中国特色的角度去认识才更容易理解。
　　从时间上来看，这10.7万亿地方债务中，2008年及以前年度举借31989.04亿元，占29.85%，其余都是08年以后产生的。从借款来源看，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为84679.99亿元，占79.01%。结合之前我所讲述的内容可知，因为要稀释房地产的泡沫和金融系统的坏账危机，以及应对08年全球范围内的金融危机，中国政府自08年后采取了扩张性的经济政策，加大货币投放，大搞铁公基建设。所以08年之后产生的巨额地方债务其本质上是中央财政政策的体现，是实现中央财政政策的手段，在操作上也是中央政府鼓动撮合国有的银行贷款给地方政府，即中央政府通过左手倒右手的方式，实现了货币的投放。10.7万亿，大体上来说，其实只是左右手之间的债务，所以“偿还”与否，都不是真正的危机所在。10.7万亿，不是地方政府的危机，而是和整个国家民族捆绑起来的。而我前面说了，只要“超级农民”还能挺得住，还在积极地劳作与命运抗争，中国从整体上就不会出现危机。在技术上也很简单，只要不断的印钱，就可以最终填平大洞。

　　一般性的商业贷款，其风险根本就不在于数额的多少，而是看拿了钱做什么。银行在发放贷款时，除了审查贷款人的信用资格外，更多的是关注商业项目的可行性和预期的收益。贷款1000万去赌六合彩和贷款一个亿去投资一个商业项目，两者相比，银行会更倾向于后者。如果地方政府可以善用这10.7万亿去投资到有利于国计民生的地方，产生的商业收益和社会效应，在中国经济连年高速增长的大环境下，本应该没有债务危机之虞。然而由于我国现行制度的缺陷，政府开支上缺乏有效的监管，以致这10.7万亿支出的正当性与效率都是堪忧的，这才是可能的“债务危机”的主要原因。

　　中国历代政治制度的演变中，中央和地方的关系，总体上是中央集权在不断加强的过程。夏商时有很大的部落联盟的特点，周朝分封制趋于完善，秦朝废分封置郡县。省，本为中央的行政单位，隋唐时建立完善成三省六部制，日本时至今日仍然称中央部门为“省”（如外务省，文部科学省）称地方行政区为“县”（如神奈川县，爱知县），就是演习隋唐时期引入的中国官制习惯。其时，三省制对皇权存在一定的制约——一切皇帝诏令，必经中书门下两省；而地方政府也有一定程度的独立性。宋朝将军权和财权集中中央，行政权基本保留之前框架。

　　自元朝起，由于统治集团为外族或农民出身，所以有更强烈的集权欲望，所以改革官制，中央层面元只有中书省，明朝把中书省也废了，清沿袭明制后设军机处；地方层面，自元起设“行中书省”为一级地方行政机构，到明清简称为“行省”“省”，“省”实质上是中央政府的派出机构，直接处理地方事务。
　　到了本朝，中央集权的方式仍然继续，但形式上和封建社会比，还有一些差异。比如，现今除行政机构外，还有党的系统，以党的形式在组织和思想上可以实现更高级的中央集权。在地方政府层面，因为废除了科举制度，所以没有了“流官”制度。在封建社会地方官都是朝廷委派到异地做官的，不能在出身地做地方官，没有了原本社会关系的支撑，上任后要和当地的地方宗族势力处理好关系，这也是地方（乡土）和中央（派出的权力代表）的一种制衡。封建社会的政府机构设置到县，我们现阶段还要多出乡、村两级，纵向的中央权力舒展得更加的深入。这就是我们“超级政府”的演化形成过程。这样的超级政府有其优势，但也存在一些劣势，主要体现在各级权力机构在操作上主要向上负责，缺乏自底层的有效制衡。

　　在地方债务问题上，这样的缺点也有所体现。其实早在08年之前，地方债务的问题就存在，尽管没有具体的审计数字，但单从制度上分析就很显而易见。我们经常实行的是一把手负责制，而实际上一把手“承担责任”的事比较少见，所以解释为“一把手说的算”更贴切。责权的不对等，监管制衡手段的缺失，往往容易造成权力的滥用——不负责任的举债，为自身谋福利，大搞政绩工程，反正任职期满就走人，还债是别人的事。所以，即便没有08年之后的经济政策，中国地方政府的债务风险，也早已存在。这些风险也最终要分摊到“超级农民”的头上。甚至，我个人怀疑，这10.7万亿中，08年之前举借的，可能远不止29.85%，而是在08年之后，各地方政府得到中央的鼓励指示后，用新搞来的钱堵了之前的烂账（08年之前自己拍脑袋借的债相比08年之后中央鼓励下借的债，政治风险更大）。

　　我个人认为，目前地方吏治是需要整治的。比如，冗员问题，增加了巨大的财政负担，把很多原本参与社会劳动的人养成了社会的寄生虫。比如，基层公务人员的素质问题。本来中央设置广泛的基层机构的目的，是为了更好的管控社会资源，实现中央意志的有效管理，或者说“为人民服务”，但由于基层公务人员的素质差，很多时候形成了相反的效果，如欺压老百姓，强拆，司法不公等，很多群体性事件都是由于这样的原因造成的。“超级农民”对于经济条件和制度性的挤压并不敏感，最受不了的就是明目张胆的直接欺压。中央每年花费巨额的费用补贴农民维持稳定，很多时候却养了很多白吃饭还制造不稳定因素的人。

　　如此，我认为可以借用这10.7万亿作为一个改革吏治的契机。地方债务风险的形成，地方政府是有责任的，危机的水平往往可以说明一个地区地方政府的执政水平——政通人和的地方往往没有债务危机，王八蛋多的地方往往民不聊生债台高筑。此外银行也是有责任的，放出去的贷款打了水漂，说明当初审核贷款的主管和地方官一样的白痴不负责任。在债务危机达到某种程度之后，中央显然有能力有必要也有责任插手处理，那么我们不妨现在开始就未雨绸缪，制定一下这方面的机制。可以参考市场经济中企业破产重组的操作。一个地方政府一旦在债务危机中实质破产，那么作为负责清算收购方的中央政府一方面可以对原有的地方吏治进行强有力的改革，比如，裁汰冗员，废除原有行政机构成员，重新竞聘上岗。另一方面可以酌情裁定免除一些地方的债务偿还责任，让银行为自己当初的不负责买单。

　　这样做可以淘汰裁撤冗员，减轻地方财政负担，让地方公务员认识到自己是政府机构的一员，自己的职责和自身的利益息息相关，时刻警醒，提高自身的效率（自身素质提高也有利于改善政府和老百姓的关系）。地方政府的一把手虽然仍然保持其权力地位不变，但是其决策如果造成所在地方政府破产的话，其职务也会受影响（甚至丢饭碗）。而且其决策还关系到手下所有工作人员的切身利益，如果太离谱，也会遭到身边工作人员的抵制，形成一种制衡（中国古代的流官上任后也要依仗师爷等小吏处理政务，在朝廷命官与众小吏之间也形成一种制衡），这样才更符合责权对等的原则。在银行方面，虽然是国有，但也是商业银行，以赚钱为目的，对真金白银很敏感，如果引入这种“破产”机制，那么银行和地方政府“合作”发放的所有的不靠谱的贷款，最终都会变成对自身商业利益的损害，则在今后的对地方政府放贷的操作中，会更加的紧身负责高效。

　　甚至更大胆一些，对于一些群众素质较高的非敏感地区，对于基层政府，可以在“破产”之后，进行一些民主选举的尝试。但为了保证稳定，主管部门要密切观察主导，而且，公丨安丨司法机构应直属上级机关，不在此类尝试范围内。
　　如此，这10.7万亿的地方债务，将不仅仅是中国为了解决房地产泡沫和金融系统风险以及国际经济恶化的权宜之计，而是进一步的为增进政府效率，改善制度风气，提供了一个契机。